中德两国政府债务管理经验专题研究

　　德国政府债务管理处于世界先进水平，近年来通过“债务刹车”计划的落实,有效地控制了政府债务规模的扩大，政府债务率逐年下降。本文介绍了德国政府层级及财政体制的基本情况，对德国地方政府债务管理的主要制度和做法做了总结，并结合我国政府债务管理现状，对两国政府债务管理情况进行对比。

    一、德国政府层级与财政管理体制

　　德国行政区划分为联邦、州、市镇三级，共有16个州级行政单位和上万个市镇。其中，州政府和市镇政府统称地方政府。作为联邦制国家，不仅是联邦共和国本身，德国16个联邦州都具有国家的性质，联邦州本身就是国家权力的实体，各个州都有自己的宪法，并在一定范围内拥有自己的立法、行政、司法权等主权。州级行政单位以下的地方行政单位分可为政府专区、市、县和镇，但各州之间的行政管理区划存在很大的差别，例如有些州没有设立专区，有些州最基层的行政单位是市，有的则是乡或者镇。与政府行政管理层级的划分不同的是，德国的财政权限划分仅由三个层次组成，即联邦、州、市镇。德国在州以下只有一个财政层级，财政层级要少于政府的行政管理层级，主要原因是政府层级的设置是出于管理的需要，财政体制则需要考虑到地方公共产品供给的规模效益和对地方政府的财政激励机制问题。

　　德国实行以联邦、州、地方三级或两级共同征收的共享税为主体的税收管理体制。德国《基本法》确立了社会福利国家的基本原则，强调“公民生存条件的一致性”，即确定了公民享有公共服务不论在什么地方都应是相同的，无论是在富裕地区或贫穷地区，都要保持同等的生活水平。为实现这一目标，德国建立了多层次的财政收入平衡制度，以矫正初次分配中可能出现的失衡问题。德国的财政平衡体制包括横向财政平衡机制和纵向财政平衡机制两方面。一方面是横向财政平衡，即同级州之间通过“富帮穷”方式实现的财政资金转移支付，通常从财政收入高于平均水平的州的税收收入中抽出一定比例拨给财政收入低于平均水平的州，实现各州之间的财力水平基本接近。近年来，受德国东西部各州经济发展不均衡拉大影响，州政府际横向财政平衡总额逐年大幅增加。另一方面是纵向财政平衡，指联邦政府每年向财政薄弱的州补助大量的资金以进一步缩小收入差距，使弱州的人均财政收入达到德国人均财政收入的99.5%。纵向财政补助资金由财政收入补助、行政费用补助、结构性失业补助和新州特别补助金四部分构成。

　　二、德国地方政府债务管理主要制度和做法

　　一般情况下，德国地方政府融资遵循黄金法则，即债务融资只能用于资本性支出。北威州部分市镇政府（例如埃森市）由于债务负担较重等原因，经议会批准可举借部分债务用于非资本性支出。德国地方政府融资的主要方式包括银行贷款、本票和债券。除联邦政府外，德国地方政府也有一定的举债权限，发行债券是地方政府债务的主要形式。德国地方政府债券可分为地方政府发行的债券、地方性公共机构发行的债券、抵押银行发行的债券，财力薄弱或发行需求较小的州还可共同发行联合债券。地方政府的债券发行计划列入年度预算，债券的还本付息以其税收收入偿还。

　　德国通过完善政府性债务管理体系控制债务规模和债务风险。为控制政府债务的持续增长，德国联邦和各州政府于2009年6月11日制定并通过了《新债务限额》法案，并将其写入了联邦《基本法》，以此实现“债务刹车”。同时，为了约束政府的举债行为，《基本法》第115条还规定了联邦政府和各州需遵循的债务规则。德国各级政府的年度财政预算法中对允许的最大贷款额做了明确规定，在经济发展正常情况下不能有新的贷款。如果有必要取得一笔更高的贷款，议会必须做出增补预算的决议。

　　根据该法案，自2016年起，不考虑经济周期引起的赤字，德国结构性赤字不能超过国内生产总值的0.35%。同时为约束各州财政，要求2014年各州结构性赤字率不得超过0.5%，且各州须在2020年前彻底消除结构性赤字，平衡预算。为实现这一目标，联邦政府从2016年起，各州从2020年起，除特殊情况外，不允许再新增任何债务，财政预算应基本不依靠贷款来进行平衡。“债务刹车”对联邦和各州政府的任务要求是有差异的，联邦政府从2016年起不允许发行新的债务，从2010年起每年需在联邦预算中节约100亿欧元。为了落实政府每年减少100亿欧元的决定，2010年6月7日议会通过了一揽子节约措施，主要是削减社会福利开支，减少政府各部门的预算，从而达到节约的目的。为了防止政府收支出现大的不平衡，德国政府把原本计划从2011年开始的减税措施推迟到2014年。各州从2016年起彻底消除其结构性赤字，从2020年起不允许再新增任何债务。各州可根据当地的实际情况，采取灵活多样的方式完成“债务刹车”任务，如柏林等债务较多的州通过压缩政府支出的方式达到改善债务状况的目的。联邦和各州政府实行“债务刹车”的时间要求上是循序渐进的，采取“点刹”的策略，总的要求是各级政府从2009年开始削减债务，原东德的5个州（柏林、不来梅、萨尔州、萨克森-安哈尔特州、石勒苏益格-荷尔斯泰）因为经济基础较差，可以从2019年起开始削减债务。此外，2011～2019年，德国联邦政府每年为东德五个州提供总计8.0亿欧元的特别补助金以帮助缩减州政府财政赤字。其中，不莱梅每年可获得3.0亿欧元；萨尔州每年可获得2.6亿欧元；柏林、萨克森-安哈尔特州、石勒苏益格-荷尔斯泰因州可每年分别获得0.8亿欧元。

　　《新债务限额》法案的实施在控制债务规模和债务风险方面取得了一定的成效，近年来，德国地方政府债务占GDP的比重持续减少，从2010年末的80.3%降至2016年末的68.3% 。预计未来，随着“债务刹车”政策的逐步推进，德国政府债务规模将得到有效控制。

　　三、我国地方政府债务管理现状

　　我国地方政府债务实行限额管理和预算管理制度，要求地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，并分类纳入预算管理。

　　2016年1月，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理额实施意见》以及《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》，明确对地方政府债券余额、置换债券、新增债券均需进行限额管理，置换债券的发行规模均不得超过财政部下达的当年本地区债券额度，若本年度各地方政府存在利用自有财政资金、PPP模式等方式腾挪出来的限额空间发行债券的，也应当包括在年初下达的债券发行额度之内，也即在当年债券发行限额未做调整的情况下，不可超额发行。同时，首次对地方债的发行节奏做出明确规定，要求各季度债券发行量应保持大致均衡，置换债券各季度发行规模要控制在全年发行规模的30%以内，并采取累计计算的方式。在债务偿还方面，一般债务纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。

　　为了严控新增的地方政府债务并厘清债务边界，2016年下半年，财政部在全国范围内展开地方债务摸底，同时明确规定严禁以PPP项目名义举借地方债务。同年11月，国务院办公厅发布《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），进一步明确地方政府责任范围及各类政府性债务处置原则，并强调存量担保债务和存量救助债务均不属于政府债务。随后，财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》的通知（财预〔2016〕175号），明确了专员办监督责任和权利，各省、自治区、直辖市政府财政部门负责统一管理本地区政府债务，专员办根据财政部有关规定和要求对所在地政府债务实施日常监督，监督范围包括地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为。

　　2017年3月，财政部印发《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》 (财预〔2016〕35号)，办法规定，新增地方政府一般债务限额及新增地方政府专项债务限额分别按照一般公共预算、政府性基金预算管理方式不同，单独测算；明确了新增地方政府债务限额分配公式，新增债务分配体现了正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排，同时，新增债务限额的测算考虑了地方政府重大项目支出的需求。2017年5月，多部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称“50号文”），要求对地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，全面改正地方政府不规范的融资担保行为，明确规定地方政府不得将公益性资产、储备土地注入城投企业，不得承诺将储备土地预期收益作为融资平台公司偿债资金来源，不得违法违规出具担保函承诺函等。同时，50号文重申地方政府举债必须在国务院批准的限额之内，地方政府债券为地方政府举债的唯一形式。随后，财政部陆续出台《地方政府土地储备专项债券管理办法<试行>》（以下简称“62号文”）及《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称“87号文”），对地方各种违法违规举债融资行为“围追堵截”。62号文明确规定地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式拒接土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。87号文明确了政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，严禁以政府购买服务名义违法违规举债。

　　截至2016年末，我国地方政府一般债务余额为9.79万亿元，专项债务余额为5.53万亿元，共计15.32万亿元，地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%；加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，中国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的中国2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算，中国政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。下一步，我国将进一步健全债务管理机制，合理安排地方新增的债务规模，并严格落实地方政府限额管理和预算管理制度，健全风险预警和应急处置机制，加大对违法违规融资担保行为的查处和问责力度。

　　四、两国地方政府债务管理情况比较

　　从政府债务管理的立法层面来看，德国联邦和各州政府于2009年6月11日制定并通过了《新债务限额》法案，并将其写入了联邦《基本法》，以此实现“债务刹车”。我国继新预算法之后，再无法律对政府举债做出具体的规定，每年地方政府债务的限额管理及发行管理均是通过财政部下达及公告的方式向社会披露，尚未从法律层面对地方政府债务管理做出明确的规定。

　　从债务规模来看，近年来，德国政府通过实行债务刹车，债务规模逐年下降，政府债务规模得到了有效的控制；我国地方政府债务余额总量近年来持续增长，为了严控新增的地方政府债务并厘清债务边界，2016年以来，国家出台多项政策明确地方政府责任范围并在全国范围内展开地方债务摸底，随着各项制度的严格落地，预计未来我国地方政府债务规模将得到有效控制。

　　从债务资金用途来看，德国债务资金一般用于市政基础设施建设和运营；我国债务资金主要投向市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、农林水利、生态建设等公益性领域。

　　从偿债资金来源情况来看，德国政府一般以税收收入偿还债券的利息支出和本金。稳定的经济、丰厚的税收和较低的失业率也使德国有能力逐步削减债务。根据德国宪法，德国的税收立法权集中于联邦，税收管理权相对集中于州，联邦政府只对很少一部分专享税进行管理，大部分专享税由州管理。德国实行共享税与专享税 相结合，以共享税为主体的税收管理体制。共享税主要包括工资税、个人所得税、法人税（州政府所得税）、增值税、资本所得税和工商税（营业税）等，共享税在联邦税收总收入中的占比达到70%以上，共享税的分配比例决定着各级政府间的财政实力。此外，德国建立了多层次的财政收入平衡制度，其中，横向财政平衡主要是税收在各州之间的分配，将财政收入高于平均水平的州的部分收入转移给财政收入低于平均水平的州；纵向财政平衡机制指联邦政府每年向财政薄弱的州补助大量的资金以进一步缩小收入差距，使弱州的人均财政收入达到德国人均财政收入的99.5%。德国的财政平衡体制使德国各州的人均财政收入保持在相对均衡的水平。我国政府债务分为一般债务和专项债务，一般债务本金及利息均纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）偿还，不得通过发行一般债券偿还；专项债务纳入政府性基金预算管理，专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还，专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。

　　从债务管理战略方面来看，德国政府债务管理的职责和权限完全由相关法律规定，债务管理即注重短期融资功能发挥，也关注中长期的政策效果。德国政府实行年度预算与中期财政预算相结合的预算管理制度，为维持较好的周期性财政平衡，在提交年度预算草案的同时，还需提交一份根据目前的发展水平等因素对未来财政收入进行预测的5年中期财政预算，对债务的偿还和发行工作做出中长期规划。我国政府债务管理仍偏重短期筹资功能，由财政部每年下达当年新增及置换债务限额。我国在制定债务管理政策时也应借鉴德国的管理经验，将债务管理与宏观经济规划、中期财政框架相衔接，研究制定中长期债务管理战略。

　　五、结论及建议

　　总体来看，我国地方政府债务管理仍处于探索阶段，德国政府在债务管理方面的经验值得我们借鉴，建立符合我国国情的政府债务管理机制将有助于化解我国地方政府债务风险。德国政府从法律层面明确政府债务限额，将“债务刹车”写入联邦《基本法》，在政府债务管理立法方面，较之德国我国存在很大的差距，有必要通过立法明确债务管理的机构、职能和目标，对债务管理的实施、监督和统计监测等方面建立规范机制，使债务管理走上法制化渠道。同时，需研究制定与宏观经济规划、中期财政框架相适应的中长期政府债务管理战略，把短期应对措施与长期制度建设相结合，明确控制新增债务的时间表。

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